判决书显示，这起敲诈勒索案，没有被害人。

2018年10月12日，黑龙江齐齐哈尔市甘南县人曹锐、丁凤夫妇被判敲诈勒索罪，判处有期徒刑13年，并处罚金200万元。

2012年以来，因成立出租车公司、停车场土地出让金等问题，曹锐夫妇至少29次到北京上访。甘南县国土局、运管站等单位轮流派干部进京接访。

上访、接访、谈判，5年来，这样的过程反复在他们双方身上发生，双方都筋疲力尽。2017年10月，曹锐、丁凤夫妇因上访被抓。一审宣判后，两人均已提出上诉。

曹锐的辩护律师说，一审法院认定了一起没有被害人的敲诈勒索案。

近年来，因为上访而引发的"敲诈勒索"政府案件屡屡发生。在司法实践中，对于"政府是否能够成为敲诈勒索罪的犯罪对象"各地政府和司法部门认识不一、做法各异，导致的后果也大不相同。

▲12月19日，曹锐的母亲在家中向记者展示曹锐、丁凤和两个儿子的照片。新京报记者 赵朋乐 摄

第一次上访

曹锐夫妇今年都是34岁。曹锐小学没毕业就辍学，在家耍到16岁出去打工，20岁左右回到甘南县城开始买卖二手车，是当地最早一批倒车的人。

2005年，他与丁凤结婚。县城没有什么产业，有了孩子后，丁凤开了两家保健品店，卖一些轮椅、血压仪等商品。

2009年之前的甘南县城，还没有出租车，大街上跑的都是黑车和三轮车。为了规范运营，县运管站开放个人营运证办理，由于办理后车辆要在使用8年后报废，很多人不愿办。截至2013年，甘南县有680辆办理了个人营运证的出租车。

曹锐看到了商机，他用自己的十几辆旧车登记了出租车营运证。曹锐开始倒卖有营运证的出租车，却因此遭到运管站的不少罚款。

运管站副站长祝文龙的理由是，"如果不停地私下买卖，出租车市场就乱了，当然要罚款。"

曹锐不服。2012年11月份，曹锐和丁凤第一次到北京上访，当时丁凤正怀着第一个孩子。两人一周内连续五次到国家信访局上访，当地很快就知道他们在北京。

为劝返曹锐夫妇，运管站站长、书记等工作人员去北京接访，提出回到当地后解决问题。运管站副站长祝文龙透露，当时曹锐夫妇除了要求出租车过户不再罚款，还提出补偿上访期间费用及保健品店损失8万元。

祝文龙说，此后他们规范了，也不再罚了。如今，甘南县出租车过户已经成为常态。带营运手续的出租车，根据车辆报废年限不同，价格从5万到10多万不等。

从北京回来后，运管站召开班子会议，为平息上访，同意给曹锐4万元现金。但曹锐没有写收据。在一审庭审中，检方出示了一份县纪检委对祝文龙等人的处分通知，作为给了4万元的证据。处分的原因是运管站违反了财经纪律。

但曹锐在庭审中表示没有收到钱，"曾经说过要给，但后来没给。"丁凤称对此不知情。

1人上访1人谈判

2012年，甘南县要求出租车行业进行公司化运营，新的公司需要注册资金200万，还得收购一批县城里已有的三轮车。曹锐得到消息后，凑够了钱，去申请成立出租车公司，但一直没有获得批准。

2013年1月，县里成立三家出租车公司，其中金龙和龙腾意达两家公司分得新增的600个出租车指标，另外一家华龙公司，按照县里的规划，把原来680辆个人营运的出租车挂靠过来。金龙出租车公司一位徐姓经理透露，当年他们都收购了三轮车，但曹锐没有。祝文龙表示，当时出租车公司成立由县里牵头，是经过正规手续的。

按照甘南县人民政府2013年3月8日一份会议纪要的决定，个体出租车需成立出租车公司时，需达到30台以上出租车。个人名下的出租车辆行驶证、营运证必须过户到公司名下，要具备合适的办公室，并要求统一车身、顶灯等。

为达到30台出租车的条件，曹锐当时还收购了32台带营运手续的出租车，但运管站没有批准。运管站对此的说法不同，祝文龙表示当时曹锐有七八台出租车，还差23台。

当时相关部门给曹锐的答复是，金龙和龙腾意达公司通过邀标的形式成立。曹锐认为县里成立出租车公司没有公开招标不合法。

曹锐更不能接受的是，三个公司中的"金龙"和"华龙"的注册资金只有10万元。他感到非常不满。

2013年初，丁凤到北京上访。曹锐则留在当地与甘南县交通局谈判。

甘南县检察院起诉书显示，当时丁凤向甘南县道路运输管理站提出的诉求是，要23辆出租车营运指标，要求成立出租车公司。

曹锐的目标很明确，只要不答应诉求，就不让丁凤回甘南。

运管站派了两名女职工到北京接访。最终，运管站答应两人要求，将23辆出租车营运指标给了曹锐、丁凤，并于2013年4月17日为其办理了甘南县锐达出租车有限公司道路运输经营许可证。

"有一次丁凤在北京17天，给划了23道儿，你能想象这是什么概念吗，就是说她非正常上访了23次。"甘南县运管站一位接近站长的人士告诉新京报记者。据了解，访民到国家信访局登记一次上访事项，国家信访局就会有一次记录，俗称"划道儿"。

黑龙江省委巡视组原副厅级巡视专员李克军在一篇文章中提到，"划道"排名、督查通报等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多，在推动信访工作落实的同时，催生了形式主义、弄虚作假等不良风气。

许可证交给曹锐后，丁凤从北京返回。2013年7月至2017年9月期间，两人将23辆出租车营运指标中的15个陆续出售，并将部分出租车向外出租。

运管站书记李英敏在一审证言中表示，当时是由他代表运管站到市里运管处为曹锐办了出租车手续和经营许可。但目前没有明文规定出租车允许自由买卖，这些年曹锐转卖出租车，运管部门找其谈过话，但是无果。

▲12月20日，甘南县出租行业协会位于小区居民楼的办公室，外面的牌子已经破损。 新京报记者 赵朋乐 摄

"希望政府再给100个出租车指标"

公司成立3个月后，曹锐夫妇又跑到北京上访。他们觉得，其他两家公司各有300台出租车指标，他们公司只有33个，不公平，希望政府再给他们100个出租车指标，并把原来680台个体出租车挂靠到锐达公司。

此前，除了曹锐，甘南县680名个体出租车司机对新成立的出租车公司也不满意。在甘南县，不出主城区，近处一口价五块钱，往远处去按距离加价。一位个体出租车司机介绍，没有成立两家出租车公司之前，一天收入能达三百，现在收入减半，拉活时长也比以前要久，甚至还有出租车司机为了抢活儿出事故的情况。为此，出租车司机多次集体上访，均无果。

2014年1月初，曹锐、丁凤和另一名出租车司机王玉君继续到北京上访，反映个体出租车挂靠公司问题。王玉君表示，当时他还有一个诉求是认为县里出租车太多，要求砍掉出租车公司。这一声音也是目前不少个人营运的出租车司机的诉求，他们希望，金龙和龙腾意达公司在2020年营运证到期后被取消经营，但买断出租车公司车辆使用权的司机们则希望能继续运营。

王玉君告诉新京报记者，他们到北京后，并没有到国家信访总局，而是"走捷径"。"我们问知道的人，只要去非指定地点跟警察说我是来上访的，就被送到马家楼了，当地政府就会有人来接。"王玉君说。

他们并没有获得对话的机会。从北京回甘南后，他们因越级上访被甘南县公安局拘留，曹锐因开放性肺结核、丁凤哺乳期，拘留"暂缓执行"，王玉君被拘留十日。

回家后，曹锐和丁凤认为，上访是他们的合法权利，去北京上访是因为在甘南正常信访没有结果，对上访人行政拘留是违法的，是打击迫害上访人。曹锐写了诉状，准备起诉甘南县公安局和交通运输局。他们要求撤销治安处罚决定书，公开道歉，恢复名誉。

此后，案子不了了之。

"国家现在虽然取消信访排名通报制度，但他们直接去非指定地点上访，万一造成不好的影响怎么办。上级层层批示下来要求涉及的部门处理，那肯定得去啊，这是我们工作内容的一部分。"祝文龙表示，"很无奈，但也没办法。"他透露，信访人数过多在某种程度上会影响干部的升迁仕途。

公开信息显示，甘南县人口约38万人，出租车数量达1300余台。我国《城市道路交通设计规范》规定，城市出租车规划拥有量根据实际情况确定，大城市每千人不宜少于2辆，小城市每千人不宜少于0.5辆，中等城市可在其间取值。对于出租车与城市人口比例并没有明确规定。

"我们小县城没有什么产业，人都出去打工了，出租车太多，根本没活儿。"甘南县出租车协会会长陆杰表示，"如果再挂靠公司，手里落的钱更少。"

对于出租车数量过多的问题，陆杰也多次向有关部门反映，没有得到解决，但他不敢去北京上访，"回来就被拘了，哪儿敢去呀。"

▲曹锐的锐达出租车公司，曹锐夫妇被抓后已关门。新京报记者 赵朋乐 摄

要求就两种收费价格给个说法

消停一年后，2016年1月10日，丁凤在怀第二个孩子期间，又开始到北京上访。诉求除了此前的"再给他们100个出租车指标，并把原来680台个体出租车挂靠到锐达公司"之外，又多了一项--批一块地给锐达公司盖停车场。

运管站书记再次到北京将其劝返，1月19日，没有得到答复的丁凤再次前往北京，并每天换一个宾馆躲避县里接访的领导。这次丁凤的诉求依然没有得到满足，自己买票返回甘南。3月2日，丁凤又到北京，这次在北京天坛公园，她与甘南县交通运输局领导谈了大约4个小时，签订了一份协议。

这份手写的协议约定，"在自愿的前提下，甘南县道路运输管理站支持个体出租车挂靠锐达出租车公司;管理站积极申请为锐达出租车公司争取30台出租车指标;管理站为锐达出租车公司申请1000平方米的出租车停车场地。"

签订协议的当天，他们陆续返回甘南。一个月后，丁凤买了机票，又准备到北京上访，她给运管站干部提出两个要求:1、把30个出租车指标诉求改为，2020年，锐达与龙腾意达和金龙公司均分后二者正在占用的600台出租车指标，并且要求在2016年4月15日前由交管局出具协议书;2、4月15日前，把1000平方米的土地手续办结交给丁凤。

丁凤告诉运管站干部，只要不答应诉求，她将继续去北京上访，直到孩子出生。运管站干部承诺专门安排一个工作人员陪她去办停车场土地审批手续，丁凤才作罢。

土地审批手续没有在丁凤要求的时间之内完成。2017年6月，甘南县国土局和锐达出租车公司签订了国有建设用地使用权出让合同，曹锐缴纳了停车场土地出让金58.64万元。

土地手续刚落实，问题又来了。曹锐停车场边上是一个天然气站，他听说停车场是二类土地，旁边天然气站的土地划分成了三类土地，出让金比他少了近一半，后期好像政府返还了一部分，曹锐觉得不公，因此又去北京上访。

2017年10月初，曹锐从北京返回甘南，甘南县交通局、国土局领导和其谈话时，曹锐要求返还土地出让金，谈话未果。10月5日，曹氏夫妇到北京上访，随后交通局、国土局领导答应其要求后返回甘南。该行为也被认定为敲诈勒索(未遂)。

2018年7月30日，曹锐在庭审中表示，他没说过要回土地出让金，而是要求一个文件两个价格收费标准不一给一个说法。

曹锐、丁凤到北京后，甘南县土地局副局长李世钢在一审证词中表示，当天他得知两人有可能越级上访，也前往北京，答应他们回到甘南找国土局的领导解决问题。

但曹锐和丁凤在庭审中否认当天去北京是越级上访。曹锐的姐姐曹敏表示，当天两人去北京是给大儿子看病。病历显示，曹锐的大儿子患有先天性发育不足疾病，"不上访去看病也不行，一去北京刷身份证他们就知道了。如果2017年10月9日没有被抓，第二天就去给孩子办入院手续了。"曹敏说。

2017年10月9日，曹锐从北京回来4天后，应约到甘南县国土局商讨土地出让金一事，双方又是不欢而散。曹锐当场表示，他还要继续到北京上访。他从国土局会议室出来，走下楼梯，就被警察带走。

当年10月20日，曹锐被以涉嫌敲诈勒索罪刑事拘留。资料显示，报案人为甘南县运管站站长公尚军。对于报案一事，公尚军不愿多谈，"说我是报案人我也认，因为我是当事人，这些事儿我都在参与。当时我、我们局长、还有曹锐，都在国土局开会商议。曹锐要求土地出让金交多少钱必须给他返回来，不返回来现在就上北京，起身就走。"公尚军表示，当时他也不知道警察就在楼下，曹锐离开会场后立即被抓。

▲12月28日，在甘南县街头排队等活儿的出租车。 新京报记者 赵朋乐 摄

判刑13年

2018年10月12日，曹锐、丁凤两人被判敲诈勒索罪，判处有期徒刑13年，并处罚金200万元。甘南县人民法院一审判决认定，曹锐夫妇出售营运指标总获利102.32万元，出租车辆获利26万余元，加上曹氏夫妇在2013年至2015年期间，23辆出租车指标中领取燃油补贴共62.7万元。法院认定两人敲诈勒索获利共计195万余元。

法院认为，曹锐、丁凤以非法占有为目的，多年来数次到北京非指定地点上访为要挟，强行勒索公私财物，数额特别巨大，其行为已触犯刑律，构成敲诈勒索罪。两人在共同犯罪中，作用相当，应以共犯论处。两人违法所得195万元予以追缴，两人要挟返还已缴纳的土地出让金58.64万元，由于意志以外原因未能得逞，系犯罪未遂，应予以处罚。

两人对一审判决不服，目前均已提出上诉。丁凤的辩护律师马常春认为，丁凤到北京非指定地点上访，已经被训诫、处罚，信访不是犯罪行为，亦不是犯罪手段。

祝文龙告诉新京报记者，丁凤上访期间，他前往北京接访三次。对于曹锐夫妇的上访行为，祝文龙认为是对政府的一种敲诈，"他是无休止地要求个人利益最大化，变本加厉向政府提要求。"

新京报记者联系采访甘南县法院、检察院、公安局，对方均表示因案件处于上诉阶段不便接受采访。

近年来，因为上访而引发的"敲诈勒索"政府案件屡屡发生。对此，中国政法大学罗翔教授接受新京报记者采访表示，有不少上访户以越级上访相要挟，向地方政府索要经济补偿。这类案件如何处理，各地法院判决不一，有罪判决和无罪判决并存。无罪判决有的认为以上访进行"威胁或者要挟"，不足以使政府因恐惧而被迫交出财物，检方指控访民犯敲诈勒索罪的证据不足或不充分。更有判决明确指出，"政府不能成为被要挟、被勒索财物的对象。"

罗教授表示，这类案件一般又可分为两类，一是针对官员个人，一是针对地方政府。对于前者，认定为敲诈勒索罪没有问题，官员也是公民，也有自己的合法权利。如果上访户对某乡长说，如果你不给我钱，我就去上访，给你抹黑，让你没法提拔，官员无奈，自掏腰包花钱买平安。这当然构成敲诈勒索罪。

但是对于第二种情况，行为人所针对的是地方政府。所要"敲诈勒索"的是集体而非个人。如果成立敲诈勒索罪，那么政府就将成为"被害人"，这会导致整个法秩序的错乱。如果政府也能"被要挟"，公权力也能拿出来"做交易"，公权和私权的界限就不复存在了。

"公共权力是法律所赋予的，凡是法律没有授权的，公共权力就不得妄为。公权力没有讨价还价的空间，如果上访者的要求合法合理，就应当按照法律规定满足，如果不合理，就应当按照法律法规予以拒绝，如果超越法律规定，碍于上访压力予以同意，那这种行权方式本身就是滥用职权，涉嫌渎职犯罪。"罗教授表示。

（编辑：爱娣）