最高人民法院第二巡回法庭暨东北三省行政审判典型案例

自2015年1月31日正式挂牌成立以来，最高人民法院第二巡回法庭一直扎根东北黑土地，坚守法治初心，践行改革使命，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，充分发挥东北三省老百姓“家门口的最高法院”职能作用，致力营造稳定公平透明可预期的法治化营商环境，助力推进法治政府、诚信政府建设。为充分发挥巡回法庭推进法律统一适用职能，加强对下指导，第二巡回法庭对2015年以来本庭及东北三省法院行政审判工作进行了全面总结分析，编写了《东北三省行政审判白皮书（2015-2020)》。2020年12月10日，在吉林省高级人民法院举行了最高人民法院第二巡回法庭暨东北三省法院行政审判新闻通气会，第二巡回法庭分党组成员、行政审判庭副庭长梁凤云出席并发布《东北三省行政审判白皮书（2015-2020）》，同时通报了15起行政审判典型案例。现将该批15起案例予以刊发，以飨读者。
     目 录 
     1.最高人民法院第二巡回法庭行政审判典型案例1.农机公司诉吉林省白山市人民政府行政赔偿案
     2.金某、崔某诉吉林省汪清县人民政府履行行政协议案
     3.李某诉吉林省辽源市龙山区人民政府履行征收补偿法定职责案
     4.沈水湾公司诉辽宁省沈阳市和平区人民政府强制拆除行为违法并赔偿案
     5.绿盾公司诉辽宁省桓仁满族自治县人民政府行政复议案
     6.东北三省行政审判典型案例6.韩国会社诉辽宁省沈阳市大东区人民政府行政允诺案
     7.鸿亿公司诉辽宁省葫芦岛市自然资源局、辽宁省葫芦岛市龙港区人民政府土地出让行政协议案
     8.便当公司诉辽宁省大连市中山区人力资源和社会保障局工伤行政确认案
     9.恒佳公司诉辽宁省大连市环境保护局环保行政处罚案
     10.海歌公司诉吉林省松原市民政局政府特许经营协议案
     11.吴某诉吉林省长春经济技术开发区管理委员会履行征收补偿法定职责案
     12.鑫蕾公司诉吉林省舒兰市人民政府行政赔偿案
     13.天阳公司诉原黑龙江省国土资源厅、黑龙江省土地矿业权储备交易中心解除探矿权出让协议案
     14.刘某诉黑龙江省泰来县林业局林业行政处罚案
     15.南京钛能公司诉黑龙江省哈尔滨市人民政府行政复议案

最高人民法院第二巡回法庭

行政审判典型案例
      一、农机公司诉吉林省白山市人民政府行政赔偿案
    （一）基本案情
      2011年9月29日，吉林省白山市人民政府（以下简称白山市政府）发布房屋征收决定公告，对农机公司及周边地块的房屋进行征收。2012年6月，吉林省白山市政法委确定唯格公司作为招商引资单位，负责承建征收区域的部分住宅等事宜。2012年11月22日，农机公司与唯格公司签订房屋土地补偿协议书，约定案涉房屋及土地作价1600万元转让给唯格公司及相关事项。唯格公司实际支付农机公司500万元，并于2014年7月组织拆除案涉房屋。2013年8月，吉林省白山市自然资源局（原吉林省白山市国土资源局，以下简称白山市自然资源局）与唯格公司签订国有土地使用权招拍挂成交确认书，白山市政府为唯格公司颁发建设用地批准书。至本诉前，案涉地块已建成唯美品格小区。2014年11月，农机公司向吉林省人民政府申请行政复议。在复议程序中，包含案涉土地的国有建设用地使用权出让合同被解除，建设用地批准书被撤销。吉林省人民政府作出行政复议决定书，确认白山市政府为唯格公司颁发的建设用地批准书违法。农机公司向白山市政府申请国家赔偿未果，提起行政赔偿诉讼，请求判决白山市政府、白山市自然资源局共同赔偿农机公司被强拆的房屋、土地市场价值损失、经营损失、停业损失及利息等共计2267万元。
     （二）裁判结果
       吉林省高级人民法院一审认为，唯格公司在征收过程中所实施的相关行为系受白山市政府委托，有关权利、义务及法律后果应当由白山市政府承担。白山市政府不履行征收补偿职责、违法强制拆除、违法批准用地等行为给农机公司造成了损失，应当承担国家赔偿责任。遂判决白山市政府给付农机公司1100万元及相应利息。白山市政府、唯格公司不服，提起上诉。在最高人民法院第二巡回法庭主持下，各方达成调解协议，行政争议得以实质性解决。
     （三）典型意义
       本案是因政府征收民营企业房屋引发的行政赔偿案件。作为一起涉及到改善营商环境、保护民营企业合法产权的典型案件，在进行了社会关注度极高的公开庭审后，在当地党委、政府的高度支持下，通过法庭主持调解，最终实现了行政争议的实质性化解，实现了“四赢”的共赢局面：一是，奔波九年多的民营企业最终得到了法律的平等保护和权益救济，民营企业产权得到有力保障，彰显了人民法院保护民营企业产权的良好形象；二是，政府充分认识到贯彻国务院征收补偿工作要求的重要性，并在当地党委支持下采取了积极有效方式进行弥补，有力提高了当地行政机关依法行政意识。政府积极守信践诺，在社会诚信体系建设中发挥表率和引领作用，必将对改善当地营商环境起到巨大的推动作用；三是，案涉地块上数百户回迁居民的土地房屋产权证无法办理的问题将得到有效解决，相关民事纠纷也将有效化解，切实保障了相关业主的权益，从根源上减少了官民矛盾和民事纠纷；四是，公开庭审形式的“法治公开课”引导政府、企业和广大人民群众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，有力促进东北地区法治营商环境的优化提升。
       二、金某、崔某诉吉林省汪清县人民政府履行行政协议案
      （一）基本案情
      2013年11月7日，原吉林省国土资源厅对案涉地块进行土地征收。2014年1月9日，吉林省汪清县房屋征收和土地收购储备中心与金某、崔某签订房屋征收补偿协议，约定为金某、崔某回迁105平方米楼房两套等事项。同日，金某、崔某与开发案涉地块的誉鹏公司签订拆迁补偿协议，约定除按照征收政策法规给予金某、崔某回迁楼房210平方米外，再给予210平方米楼房、车库及地下停车位各一个。回迁过程中，誉鹏公司拒绝履行拆迁补偿协议。金某、崔某提起行政诉讼，请求确定吉林省汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）及誉鹏公司不给付拆迁安置房屋违法，给付回迁安置房、车库及车位。
     （二）裁判结果
       吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院一审认为，案涉协议的签订源于建设项目工期紧迫，被征收人藉此签订的协议获取的对价远远超出合理补偿标准。案涉协议损害了社会公共利益，判决确认案涉协议无效、汪清县政府对崔某及金某作出的其他行政行为无效。金某、崔某不服，提起上诉。吉林省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。金某不服，申请再审。最高人民法院认为，原审法院认定案涉协议无效事实及法律依据不足，裁定提审本案。在本案再审过程中，各方当事人达成调解协议，金某申请撤回再审申请，最高人民法院裁定终结本案。
     （三）典型意义
       随着东北地区老工业基地振兴战略的推进和城乡改造、棚户区改造等一系列政策的推行，因房屋征收拆迁补偿在东北三省引发大量行政争议，并成为社会关注的热点问题。如何通过行政审判工作依法支持、监督政府征收补偿工作，保障被征收人合法权益，实质性化解行政争议，是处理此类案件的重中之重。本案中，行政机关、房地产开发公司分别与被征收人达成拆迁补偿协议。在审理行政协议类案件时，人民法院只有在具备行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形及适用民事法律规范可以确认无效时，才能确认行政协议无效。本案通过到案发地开庭审理、组成五人合议庭、坚持“最后一问”等方式，切实保护当事人权益，最终各方当事人在法庭的主持下达成调解协议，再审申请人撤回再审申请，实现“案结事了”，行政争议得以实质性化解。人民法院通过司法审查依法平等保护产权、督促行政机关依法依约履行行政协议，对推动当地法治政府建设、诚信政府建设，改善东北营商环境，起到了积极促进作用。
      三、李某诉吉林省辽源市龙山区人民政府履行征收补偿法定职责案
    （一）基本案情
      李某在案涉地块有12442.68平方米土地使用权及16275.67平方米营业用房，从事商业经营。2010年11月30日，龙腾公司取得了案涉地块的房屋拆迁许可证。在龙腾公司拆迁许可证到期的情况下，吉林省辽源市龙山区人民政府（以下简称龙山区政府）于2011年7月作出征收决定，征收了李某的房屋。李某与龙腾公司签订了房屋征收补偿协议。龙山区政府房屋征收办公室向李某出具承诺函，明确龙腾公司为房屋征收实施单位，并保证龙腾公司履行房屋征收补偿协议，同时接收了李某的房屋产权证。因龙腾公司未完全依约履行协议，李某以龙山区政府为被告、龙腾公司为第三人提起行政诉讼，请求确认其与龙腾公司签订的房屋征收补偿协议无效，判令龙山区政府履行房屋征收补偿的法定职责。
      （二）裁判结果
       吉林省辽源市中级人民法院一审认为，龙山区政府对李某案涉房屋作出了征收决定，具有房屋征收补偿的法定职责。龙腾公司与李某签订的房屋征收补偿协议合法有效。承诺函证实龙腾公司系龙山区政府的受托人，龙山区政府负有按照房屋征收补偿协议对李某房屋进行补偿的义务，遂判决龙山区政府支付李某房屋征收补偿款7900万元，并交付房屋及车库。李某、龙山区政府等不服，提起上诉。吉林省高级人民法院二审认为，一审法院对于龙腾公司已经支付的补偿款数额认定有误，未支付利息亦存在不当，遂判决龙山区政府支付李某房屋征收补偿款7700万元及利息，并交付房屋及车库。龙山区政府不服，申请再审。最高人民法院认为，龙山区政府全程参与了房屋征收补偿协议的协商、签订和履行，是本案的征收主体。龙山区政府与龙腾公司之间存在委托关系。案涉协议合法有效，应当继续履行，遂裁定驳回龙山区政府的再审申请。
    （三）典型意义
       有恒产者有恒心。在征收拆迁过程中，给予公民合法财产公平补偿是依法征收的应有之义，亦是平等保护产权的核心要义。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，县市级人民政府是国有土地上房屋征收的实施主体，也是补偿的义务主体。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，龙山区政府对龙腾公司与被征收人签订的房屋征收补偿协议应当承担法律责任。在案涉协议合法有效的情况下，人民法院以协议约定确定补偿数额，通过给付判决形式，限期政府完全履行补偿职责，既有效化解行政争议，确保被征收人的补偿权益尽早实现，对公民个人产权予以充分保护，又实现了监督政府依法行政的立法目的。
       四、沈水湾公司诉辽宁省沈阳市和平区人民政府强制拆除行为违法并赔偿案 
     （一）基本案情
        辽宁省沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）同意授权辽宁省沈阳市和平区长白地区管理委员会(以下简称长白管委会)下属国有独资企业和平公司对浑河滩地(长白段)行使开发利用及经营管理权。2005年10月20日，长白管委会同意和平公司拟与沈水湾公司签订的协议文本。2005年10月25日，和平公司与沈水湾公司签订滩地开发利用协议，就沈水湾公司在长白地区租赁滩地开发建设高尔夫练习场事宜达成协议。2009年12月23日，和平区政府以沈水湾高尔夫公园项目不符合国家有关政策等为由，向沈水湾公司下发关闭沈水湾高尔夫公园的通知。2011年4月26日，原辽宁省沈阳市规划和国土资源局对沈水湾公司作出行政处罚决定。2014年11月21日，和平区政府授权辽宁省沈阳市城市管理行政执法局和平分局对沈水湾高尔夫球场违法建设予以强制拆除。同年11月22、23日，和平区政府对沈水湾公司建设的沈水湾高尔夫球场内的会馆、发球台等予以强制拆除，并将现场物品登记后运至其他场所存放。沈水湾公司提起行政诉讼，请求确认和平区政府强拆其高尔夫会员会馆及练习场等设施的行为违法;判令和平区政府赔偿其损失。
      （二）裁判结果
        辽宁省沈阳市中级人民法院一审认为，和平区政府作出被诉强制拆除行为具有法定职权及事实依据，并无不当，对于强制拆除行为给沈水湾公司造成的损失负有补偿义务，判决和平区政府给付沈水湾公司房屋建筑物补偿款、物品补偿款；将由其保管且未经评估的物品返还沈水湾公司。沈水湾公司不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院二审认为，被诉强制拆除行为违反法律规定,应确认违法, 和平区政府应对沈水湾公司的损失承担赔偿责任，其应承担的赔偿范围与一审判决确认的补偿责任范围一致，遂撤销一审判决，确认和平区政府强制拆除行为违法，和平区政府赔偿沈水湾公司房屋建筑物及物品损失，并将由其保管且未经评估的物品返还沈水湾公司。和平区政府不服，申请再审。最高人民法院认为，和平区政府未提交有效证据证明其履行了催告、听取当事人陈述和申辩的程序并作出强制执行决定，程序违法。案涉强制拆除行为拆除的标的涵盖了行政处罚决定作出之前及之后建成的建筑物及设施，和平区政府对行政处罚决定作出之后建成的建筑物和设施实施的强制拆除行为无法律依据，遂裁定驳回和平区政府的再审申请。
     （三）典型意义
       依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是行政机关履行法定职责必须要遵循的基本原则。本案中，和平区政府根据国家有关政策对高尔夫球场项目进行清理整治并无不当，但相关清理整治行为均应依法进行,国家为此出台的相关文件亦要求各级行政机关要将依法依规作为工作原则之一。在清理整治活动中，和平区政府同时应注重保护行政管理相对人的信赖利益。和平区政府实施的被诉强制拆除行为不仅因违反了行政强制法强制执行程序的有关规定而程序违法，且实施了超出行政处罚决定范围的强制拆除行为。人民法院依法确认被诉强制拆除行为违法，旨在通过对行政机关的违法行为作出负面评价的方式，有力发挥司法监督作用，促进地方政府不断提高依法行政工作水平。
       五、绿盾公司诉辽宁省桓仁满族自治县人民政府行政复议案
     （一）基本案情
       2016年12月22日，辽宁省桓仁满族自治县市场监督管理局（以下简称市场监管局）因绿盾公司存在将其公司桓仁分公司营业场所登记在公共行政服务中心处、与辽宁省桓仁县发展和改革局等政府各部门同台设置办事服务窗口、未按规定置放营业执照、使用歧义性用语作引人误解的虚假宣传导致部分企业及个体工商户认为该征信服务是政府部门要求办理等行为，认定构成引人误解的虚假宣传行为，对绿盾公司作出责令停止违法行为、消除影响并罚款5万元的行政处罚决定。绿盾公司不服，向辽宁省桓仁满族自治县人民政府（以下简称桓仁县政府）申请行政复议。桓仁县政府经复议认为，市场监管局的证据足以证明绿盾公司在推广业务中存在引人误解的虚假宣传行为，但裁量不当，作出撤销行政处罚决定，责令市场监管局重新作出行政处罚决定的行政复议决定。绿盾公司不服，提起行政诉讼，请求撤销桓仁县政府作出的行政复议决定。
     （二）裁判结果
       辽宁省本溪市中级人民法院一审认为，绿盾公司在经营中存在虚假宣传的不正当竞争行为。因违法情节比较轻微，桓仁县政府认为行政处罚决定裁量不当，作出撤销行政处罚决定，责令市场监管局重新作出行政处罚决定的行政复议决定并无不当，判决驳回绿盾公司的诉讼请求。绿盾公司不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。绿盾公司仍不服，申请再审。最高人民法院认为，绿盾公司的虚假宣传行为足以导致公众发生误解，一、二审法院根据案件事实认定绿盾公司存在虚假宣传行为，桓仁县政府作出的行政复议决定合法，并无不当，遂裁定驳回绿盾公司的再审申请。
      （三）典型意义
       法治是最好的营商环境。行政机关在依法实施监督检查的同时，保障市场主体自主经营，是用法治营造公平竞争营商环境的题中之义。本案是人民法院通过审查行政复议机关所作决定，确保行政机关行使监督检查权符合法律要求，维护市场公平竞争环境的典型案例。本案中，人民法院根据绿盾公司在经营中作出的容易引起公众误解行为的严重程度，在认定绿盾公司存在虚假宣传行为的同时，对市场监管局过重的处罚给予否定性评价，肯定了桓仁县政府作出的行政复议决定的正当性。人民法院充分发挥行政审判职能，支持复议机关依法纠错，不仅督促行政机关依法加大反不正当竞争执法力度，也让市场主体的违法经营行为无处遁形，对营造法治化营商环境起到了促进作用。

东北三省行政审判典型案例

六、韩国会社诉辽宁省沈阳市大东区人民政府行政允诺案

（一）基本案情

2006年3月21日，辽宁省沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）与韩国会社签订意向书，就在大东区设立广告公司及运营业务达成意向，约定投资的前提是大东区政府负责为韩国会社办理合法运营及广告营业许可等手续。2006年6月5日，大东区政府与韩国会社签订关于广告车辆的制作及设立广告公司的协议书，约定大东区政府应保证韩国会社的新设法人获得在沈阳市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运行许可，并协助办理辽宁省及中国其他城市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运行许可，负责法律程序所需的中国政府有关部门的批准手续。韩国会社在沈阳投资设立的广告公司购置了广告车辆，但未取得广告运营许可证。2015年7月1日，韩国会社向大东区政府邮寄了请求其履行承诺的函，大东区政府签收后未予答复。韩国会社提起诉讼，提出确认大东区政府不具有授予有关许可的行政职权，如果有相应职权则确认大东区政府不履行协议约定给予其行政许可的行为违法等诉讼请求。

（二）裁判结果

辽宁省沈阳市中级人民法院一审认为，根据《沈阳市户外广告设置管理办法》相关规定，大东区政府没有为广告公司设立在沈阳市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运营许可的法定职权，因此其就此对韩国会社作出允诺的行为违法，判决确认大东区政府作出允诺的行为违法。大东区政府不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上,在自身自由裁量权范围内作出的单方授益性行为。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要允诺内容合法有效,行政主体就应当按照合法允诺履行相应的义务。即使行政允诺被确认违法，如果行政管理相对人对于允诺产生合理信赖，行政主体亦应承担相应责任。本案中，大东区政府在不具有对广告车辆予以广告经营许可及运行许可法定职权情况下，向韩国会社作出允诺。后虽经协调，大东区政府仍未按照允诺履行义务，人民法院据此确认大东区政府作出允诺的行为违法，并明确指出韩国会社如有证据证明造成损失，大东区政府应当承担赔偿责任。本案例既体现了人民法院对中外企业的同等保护，推动坚定不移扩大对外开放，又警示了行政机关在招商引资过程中，应审慎作出行政允诺，一旦作出应积极全面履行，以维护法治政府、诚信政府的良好形象。

七、鸿亿公司诉辽宁省葫芦岛市自然资源局、辽宁省葫芦岛市龙港区人民政府土地出让行政协议案

（一）基本案情

2011年7月27日，辽宁省葫芦岛市自然资源局（原辽宁省葫芦岛市国土资源局，以下简称市自然资源局）作为出让人与受让人鸿亿公司签订国有建设用地使用权出让合同，就宗地位置、面积、交付时间、交付条件、使用权出让价款、违约金条款及合同解除等作出约定。合同签订后，鸿亿公司交付了案涉土地的全额土地使用权出让金。至鸿亿公司提起行政诉讼时，案涉土地内仍有未动迁房屋，未达到宗地内平整。鸿亿公司提起行政诉讼，请求解除国有建设用地使用权出让合同、返还土地出让金并支付违约金。

（二）裁判结果

辽宁省葫芦岛市中级人民法院一审认为，市自然资源局作为具体实施国有建设用地使用权出让合同的行政机关，交付净地是其职责。作为土地出让方的市自然资源局，未按照合同约定将案涉土地以净地的方式交付给鸿亿公司，违反了合同义务和法定义务，应当承担违约责任。判决解除市自然资源局与鸿亿公司签订的国有建设用地使用权出让合同；市自然资源局向鸿亿公司返还土地使用权出让金并支付违约金。鸿亿公司、市自然资源局不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院二审认为，市自然资源局于2012年7月27日开始违约至本判决生效之日，违约行为持续存在，鸿亿公司的损失亦在继续，一审法院对于违约金的计算有误。遂对违约金部分予以改判，其他部分予以维持。

（三）典型意义

根据行政诉讼法的新规定，国有建设用地使用权出让合同属于行政协议。行政协议一旦订立，协议当事人即应按照合法有效的协议约定履行各自义务。本案中，当事人通过合意，以国有建设用地使用权出让合同的形式确定了各自具体的权利义务。在鸿亿公司履行付款义务后，市自然资源局至起诉时仍未交付符合约定交付条件的土地，存在违约行为。人民法院通过合法性审查和合约性审查，从行政协议主体、解除权的行使、违约金支付及计算标准等方面进行了充分论述，既切实保障了国有建设用地使用权受让人的合法权益，又增强了行政机关全面履行法定及约定义务的守信践诺意识和法治意识。

八、便当公司诉辽宁省大连市中山区人力资源和社会保障局工伤行政确认案

（一）基本案情

2016年，倪某在便当公司从事送餐工作。生效的民事判决确认，倪某与便当公司自2016年6月10日至11月7日存在劳动关系。2016年11月7日下午，倪某突发疾病，经住院抢救无效于当日23时死亡。倪某之妹向辽宁省大连市中山区人力资源和社会保障局（以下简称中山区人社局）提起工伤认定申请。中山区人社局予以受理，于2017年7月23日作出倪某所受到的事故伤害应认定为视同工亡的工伤认定决定。便当公司不服，提起诉讼，请求撤销中山区人社局作出的工伤认定决定。

（二）裁判结果

辽宁省大连经济技术开发区人民法院一审认为，作为特殊职业，送餐员只要不关闭接单软件就可以随时接单，一般情况下可认定其处于工作岗位和工作时间。中山区人社局认定倪某符合《工伤保险条例》第十五条规定的在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或在48小时内经抢救无效死亡的情形并无不当，判决驳回便当公司的诉讼请求。便当公司不服，提起上诉。辽宁省大连市中级人民法院二审认为，案涉送餐工作同传统工作时间较为固定的工作相比，具有其特殊性。在相关软件允许的点餐时间段内，送餐员只要不关闭该软件或者向用人单位报备不接单，可以推定送餐员为了及时完成工作任务处于等待任务的工作状态。案涉事故发生于下午，尚处于顾客通过相关软件点餐的合理时间段内。在无证据证明倪某报备其准备吃饭不接单、倪某将相关软件关闭的情况下，便当公司关于倪某发病时处于午休时间的主张缺乏证据支持，遂判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

强化民生司法保障是人民法院的责任和使命，也是“六稳”“六保”中稳就业、保居民就业、保基本民生得以实现的重要途径。互联网经济新业态和当前疫情防控形势下，订外卖成为人们日常生活的常态。送餐工作同传统的工作时间、工作地点较为固定的工作相比，具有其特殊性，除了较为固定的接单送餐时间、区域外，外卖软件管理平台将根据外卖送餐员的位置和运单情况适时视情况安排送餐。在外卖送餐员与用人单位建立劳动关系后，人民法院根据《工伤保险条例》的立法精神，结合外卖送餐工作的特殊性，将外卖软件管理平台允许的点餐时间段内，外卖送餐员未关闭软件或者未向用人单位报备不接单，作为认定送餐员处于等待完成工作任务工作状态的重要考量因素，在视情可以认定外卖送餐员处于“工作时间和工作岗位”的情况下，支持社会保险行政部门依法作出的工伤认定决定，有利于在互联网经济下充分保障劳动者就业，保护劳动者的劳动权益。

九、恒佳公司诉辽宁省大连市环境保护局环保行政处罚案

（一）基本案情

2016年4月25日，辽宁省庄河市环境保护局（以下简称庄河市环保局）对恒佳公司作出责令改正违法行为决定，责令其立即停止生产、立即停止排放水污染物。2016年6月3日，庄河市环保局认定恒佳公司未建设水污染防治设施，生产废水未经处理直接排放，决定对其处以罚款5万元。2016年8月3日，辽宁省大连市环境保护局（以下简称大连市环保局）经现场检查勘验，发现正在生产的恒佳公司的污水处理设施处于停工状态，生产的污水未经污水处理设施处理即排入水沟流入庄河。大连市环保局将排污口的采样送至辽宁省大连市环境监测中心检验，同时作出责令恒佳公司立即停止生产的决定。2016年8月16日，大连市环保局对恒佳公司进行询问，告知其监测报告结果超过辽宁省污水综合排放标准。恒佳公司对此予以确认，并说明6月3日庄河市环保局对其进行了处罚。同日，大连市环保局对恒佳公司再次作出责令改正违法行为的决定，并经先行告知程序后，于10月19日作出行政处罚决定，对恒佳公司因防治设施未建成主体工程投入生产罚款20万元、因污染物超标排放罚款4035元。恒佳公司不服，提起诉讼，请求撤销大连市环保局作出的行政处罚决定。

（二）裁判结果

辽宁省大连经济技术开发区人民法院一审认为，恒佳公司在庄河市环保局责令其立即停止生产、立即停止排放水污染物后，未改正违法行为，继续生产，大连市环保局据此认定恒佳公司存在新的环境违法行为，对其处以罚款20万元，不违反行政处罚法第二十四条关于对同一违法行为不得给予两次以上罚款的规定。但大连市环保局未提交核定应缴纳排污费807元所涉及的水污染物的种类、浓度和污水排放量的证据，其据此作出应缴纳排污费5倍罚款的处罚，证据不足，遂判决撤销大连市环保局作出的处罚决定中关于恒佳公司污染物超标排放罚款4035元的内容。大连市环保局不服，提起上诉。辽宁省大连市中级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。

（三）典型意义

绿水青山就是金山银山。建设优美的生态环境也是优化营商环境的重要组成部分。本案是治理环境污染、加强生态环境监管的典型案例。本案中，恒佳公司在行政机关责令改正违法行为后未按要求改正，违法行为仍处于继续状态，可以认定为新的环境违法行为，行政机关可以依法作出行政处罚。人民法院通过司法审查有力支持了行政机关依法行使行政执法权，助力行政机关共同营造美好的自然生态环境。同时，人民法院严格按照行政诉讼证据规则的要求，对行政机关举证不充分的行政行为作出否定性评价，充分发挥行政审判保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的功能，助推法治政府建设。

十、海歌公司诉吉林省松原市民政局政府特许经营协议案

（一）基本案情

2011年2月，原吉林省松原市区划地名办公室（以下简称松原市区划办，已注销）与海歌公司签订协议，约定由海歌公司出资在松原市城区部分地段设立新型LED灯箱式单柱街路地名标志；海歌公司可以利用标志牌的广告位置开展广告业务；松原市区划办确保海歌公司在松原市城区经营期间地名标志牌的时效性、合法性和唯一性等事项。协议订立后，海歌公司按照约定安装了LED灯箱式地名标志，开展了部分广告业务。在松原市市区范围内，吉林省松原市民政局（以下简称松原市民政局）允许十几家广告公司分街路设置地名标志，逐年招商并收取管理费。2013年9月，吉林省松原市市容环境卫生管理局（以下简称松原市市容局）以对市区内的户外广告集中清理为由将海歌公司设立的地名标志牌强制拆除。后由政府拨款，松原市民政局组织重新设置了新型地名标志，案涉协议已实际不能履行。海歌公司以松原市民政局违反协议约定为由，提起行政诉讼，请求判令解除案涉协议，松原市民政局赔偿其损失。

（二）裁判结果

吉林省松原市宁江区人民法院一审认为，松原市民政局与海歌公司订立的行政协议合法有效。案涉协议不能继续履行系松原市市容局的行政执法行为所致，松原市民政局不存在不依法履行、未按照约定履行协议的情形。现案涉协议已履行不能，双方的行为表明协议已经自行解除。海歌公司起诉要求解除合同无实际意义，判决驳回海歌公司的诉讼请求。海歌公司不服，提起上诉。吉林省松原市中级人民法院二审认为，松原市市容局的强制拆除行为不是法定解除合同的条件，不能成为松原市民政局不履行协议的理由。松原市民政局违反协议约定，且明确表示不能继续履行协议，属于根本违约，案涉协议应予解除，松原市民政局应赔偿因其违约行为给海歌公司造成的损失。遂撤销一审判决，判令解除案涉协议，松原市民政局赔偿海歌公司600479元及利息。

（三）典型意义

行政协议是现代行政法上较为新型且重要的一种柔性行政管理手段。为了实现行政管理或者公共服务目标，行政机关可与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关依法依约履行协议，既是行政机关守信践诺、依法行政的要求，又是诚实信用原则和全面履行义务原则的要求。行政机关违约不履行行政协议，要承担相应的违约责任。本案中，海歌公司作为民营企业，与松原市民政局下属单位签订了政府特许经营协议，海歌公司通过投资设立地名标志牌赚取广告费；松原市民政局利用民间资本达到社会管理的目的，同时收取管理费，实现了公私合作的双赢。但在行政协议履行过程中，松原市市容局将海歌公司设立的地名标志牌强制拆除，松原市民政局拒不履行协议且不予赔偿损失。人民法院对松原市民政局此种明显违反行政协议约定的行为作出否定性评价，支持了民营企业解除协议并赔偿损失的诉讼请求。此案判决进一步明确了行政机关要依法依约履行行政协议的法治要求，对行政机关在履行行政协议过程中的违约、毁约行为进行了有效监督，充分保护了民营企业的合法权益，增强了民营企业参与公私合作项目的积极性和安全感。

十一、吴某诉吉林省长春经济技术开发区管理委员会履行征收补偿法定职责案

（一）基本案情

吴某系小河沿子村村民，在村内有宅基地、房屋及若干附属物，部分案涉房屋曾用于企业经营。2011年，吉林省长春经济技术开发区管理委员会（以下简称经开管委会）作出土地及地上物征收通告，正式启动对案涉集体土地的征收程序。2014年，经开管委会责令吴某交出土地，并申请法院强制执行。在法院审查期间，经开管委会主动撤回申请。经开管委会重新组织调查后认为，吴某的宅基地及房屋不在征收范围内，遂停止征收。2019年2月，吉林省自然资源厅函复法院称，虽吴某案涉宅基地不在吉林省人民政府征地批复范围内，但经开区管委会于2010年3月向吉林省长春市人民政府报送了关于撤销大榆树等五个行政村建制的请示，吉林省长春市人民政府批准同意。小河沿子村是已撤销的五个行政村建制之一，吴某案涉宅基地虽未经征收，但其土地使用权已归国家所有。除吴某等少数村民外，其他村民已经通过征收、村民改居民、土地收储等方式解决了安置补偿问题。案涉房屋已不具备正常生活条件，前后左右邻居的房屋已被全部拆除，河道管理部门在案涉房屋附近立有多个“河湖水系控制线”石桩。吴某提起诉讼，请求判令经开管委会作出征收补偿决定。

（二）裁判结果

吉林省长春市中级人民法院一审认为，在明确应适用征收、土地收储还是农民集体人口全部转为非农业人口程序之前，吴某要求经开管委会作出征收补偿决定的请求尚不具备条件，判决驳回吴某的诉讼请求，同时责令经开管委会在60日内对案涉土地及地上附着物是否在征收范围内进行复核，并根据复核结果明确处理方式。吴某不服，提起上诉。吉林省高级人民法院二审认为，一审法院虽遵循了司法权谦抑原则，但不利于实质解决争议，遂撤销一审判决，责令经开管委会参照适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定对吴某履行征收补偿职责。

（三）典型意义

在征收拆迁工作中，行政机关应当依法主动全面履行法定职责。本案中，经开管委会的行政行为导致吴某案涉土地及房屋等财产无法得到充分利用并实现经济价值。一方面，经开管委会在整体性征收过程中对吴某作出征收、评估、通知、责令等多个行政行为，足以使吴某产生被征收的合理信赖。案涉房屋因征收行为而不具备正常生活条件，出于实用性、居住安全性等因素考虑，行政机关应将未纳入征地批复的案涉房屋一并征收。另一方面，案涉房屋及附属物的存在明显影响了该区域公共道路建设及环保绿化工作，且毗邻河湖水系控制线，属于典型的“城市伤疤”，行政机关应当兼顾公民个人合法利益与社会公共利益，依法履行职责，作出合理处置。由于集体土地征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性，本着司法权谦抑原则，人民法院尊重行政权的首次处理权。但当行政权已无裁量余地时，司法权可以明确行政权的具体行使方式。本案中，人民法院通过责令行政机关依法履行补偿职责，保护了公民的合法产权，体现了以人为本，实现了行政争议的实质性化解。

十二、鑫蕾公司诉吉林省舒兰市人民政府行政赔偿案

（一）基本案情

1998年，舒兰矿业集团函告吉林省舒兰市人民政府（以下简称舒兰市政府），舒兰市政府设立的东富管理区招商引资形成商业建筑，在舒兰矿业集团地下采煤红线范围内，有受井下采煤造成损坏的风险。1999年，鑫蕾公司经东富管理区批准，在上述采煤红线范围内取得土地使用权证，建造地上建筑7处，办理了房屋产权证，用于公司经营。2010年，鑫蕾公司的7处建筑相继完全倒塌或失去使用功能。经鉴定，房屋倒塌的主要原因系舒兰矿业集团地下采煤引起的地表沉陷所致。经协商赔偿未果，鑫蕾公司提起行政诉讼，请求判令舒兰市政府赔偿因其违法批准行为导致房屋倒塌造成的损失。

（二）裁判结果

吉林省舒兰市人民法院一审认为，案涉房屋倒塌的主要原因是鑫蕾公司未经任何审批，违反相关规定将房屋建在国家禁止从事任何建设行为的采煤塌陷区内，其应承担主要责任；东富管理区未经严格审查发放房屋所有权证书，应承担次要责任。舒兰市政府作为东富管理区的权利义务承继主体，应对东富管理区存续时作出的行政行为承担责任。判决舒兰市政府赔偿鑫蕾公司房屋倒塌的经济损失1207800元、10%的技术鉴定费及评估费123487.80元。鑫蕾公司不服，提起上诉。吉林省吉林市中级人民法院二审认为，一审法院仅对部分房屋损失予以认定不当，应当按全部房屋的市场价值估价确定损失数额，判令撤销一审判决，舒兰市政府赔偿鑫蕾公司房屋倒塌的经济损失4644662元、20%的技术鉴定费及评估费934348元。鑫蕾公司不服，申请再审。吉林省高级人民法院再审认为，舒兰市政府在舒兰矿业集团早已明确告知风险的情况下，依然为鑫蕾公司发放土地使用权证及办理房屋所有权证，应当认定舒兰市政府存在违法行为。舒兰市政府的违法行为是造成损失的主要原因，应承担主要责任。鑫蕾公司法定代表人作为当地人曾在舒兰矿业集团就业，且舒兰地区地表沉降问题已是公众知晓的问题，鑫蕾公司未尽到注意义务，应承担次要责任。遂撤销一、二审判决，改判舒兰市政府赔偿鑫蕾公司房屋倒塌的经济损失4644662元、80%的技术鉴定费及评估费3737392元。

（三）典型意义

健康良好的法治化营商环境是企业良性发展的外部保障，有利于企业专心创业、放心投资、安心经营。本案中，行政机关在明知案涉区域建造地上物存在损坏风险的情况下，仍批准招商引资企业建造地上物并颁发土地使用权证及房屋所有权证。此行为使得企业产生合理信赖，并在此基础上开展经营活动。企业的房屋倒塌必然不利于长远发展，损害其利益。人民法院依法认定行政机关的行政行为与企业的房屋受损之间存在因果关系，在充分考虑各方主体过错程度的情况下，通过行政赔偿判决的形式判令行政机关承担主要责任，最大程度地保护了企业的合法权益，有助于推动行政机关依法行政，促进营商环境优化。

十三、天阳公司诉原黑龙江省国土资源厅、黑龙江省土地矿业权储备交易中心解除探矿权出让协议案

（一）基本案情

2014年7月23日，天阳公司竞得原黑龙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）委托黑龙江省土地矿业权储备交易中心（以下简称交易中心）挂牌出让的“黑龙江省宝清县尖山岩金矿普查”的探矿权，并于同日与交易中心签订成交确认书。2014年9月16日，天阳公司与省国土厅签订探矿权出让合同，缴纳了探矿权价款和探矿权交易服务费。2015年7月22日，天阳公司得知在其勘探范围内，存在原国土资源部为中石化公司设立的油气探矿权，遂以协议目的不能实现为由诉至法院，提出返还探矿权价款和交易服务费等诉讼请求。

（二）裁判结果

黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院一审认为，中石化公司油气探矿权的勘探范围与天阳公司金矿探矿权的勘探范围确实存在重叠，但中石化公司探矿权是在天阳公司获得探矿权之后，由原国土资源部确认取得。省国土厅不存在过错，且公告、公示期间无人提出异议，因此，天阳公司的权利不会受到任何限制，判决驳回天阳公司的诉讼请求。天阳公司不服，提起上诉。黑龙江省哈尔滨市中级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。天阳公司不服，申请再审。黑龙江省高级人民法院再审认为，在天阳公司与省国土厅订立探矿权出让合同时，中石化公司已经取得在案涉勘探区域的油气探矿权，省国土厅未告知天阳公司上述情况，侵害天阳公司知情权，违反诚实守信原则。同时，省国土厅未经中石化公司同意，将该勘探区内探矿权出让给天阳公司违反《矿业权出让转让管理暂行规定》第十六条等规定。遂判决撤销一、二审判决，责令省国土厅退还探矿权价款，并赔偿相应的交易服务费。

（三）典型意义

行政协议的当事人应当恪守诚实信用原则。在订立行政协议时，作为行政管理方的行政机关应当注重保护行政管理相对人的权益，全面、准确、如实披露所掌握的信息，树立诚信政府的良好形象。本案中，天阳公司在通过招拍挂方式订立金矿探矿权出让协议时，自然资源主管部门隐瞒待出让的金矿探矿权与先前存在的油气探矿权勘探范围投影存在重叠的重大信息，违反诚实守信原则，侵犯了天阳公司的知情权。同时，自然资源主管部门未征求在先取得油气探矿权人的同意，将案涉勘探区域的金矿探矿权挂牌出让，违反有关矿业权出让的规定，侵害了在先取得探矿权人的合法权益。人民法院参照适用民事法律规范，判决自然资源主管部门退还相应的探矿权价款、赔偿损失，进一步强化了行政机关在订立、履行行政协议全过程坚守诚实守信原则的意识，既保护市场主体的合法权益，又促进了法治政府建设，有利于培育法治化营商环境。

十四、刘某诉黑龙江省泰来县林业局林业行政处罚案 

（一）基本案情

2014年7月，刘某未经黑龙江省泰来县林业局（以下简称泰来县林业局）审批，在林地建房经营饭店。2016年8月7日，泰来县林业局接到张某报案，经过调查取证，同时委托林业工程师对刘某未经审批在张某承包的林地内建房、违法改变林地用途的案件进行定性。经原泰来县国土资源局指定鹏程公司测绘，案涉硬化地面占用林地2331平方米。泰来县林业局立案后，依法向刘某留置送达听证告知书，刘某在法定期限内未申请听证。泰来县林业局对刘某作出罚款34965元，限期清除林地内建筑物、恢复林地原状的行政处罚决定，并送达刘某与张某。刘某不服，提起本案诉讼，请求撤销泰来县林业局作出的行政处罚决定。

（二）裁判结果

黑龙江省泰来县人民法院一审认为，刘某未经泰来县林业局审批，改变林地用途建设经营饭店，违法占地行为呈持续状态。泰来县林业局对刘某违法行为定性准确，处罚程序合法，但未针对违法占地的“原状”进行调查取证，处罚内容中“将林地内建筑物清除”表述不清，判决撤销泰来县林业局作出的行政处罚决定。泰来县林业局不服，提起上诉。黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院二审认为，因违法占地原状与刘某改变林地用途的调查处理没有直接关系，不影响对“改变林地用途”违法行为的定性和查处，一审法院以泰来县林业局未针对违法占地的“原状”进行调查取证，撤销行政处罚决定属于适用法律错误，遂判决撤销一审判决，驳回刘某的诉讼请求。

（三）典型意义

依法依规保护生态环境，严肃查处违法占地和违规建设，是生态环境保护监管领域的重要任务。本案即为人民法院通过司法审查支持行政机关生态环境保护监管行为的典型案例。本案中，刘某未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途，建设房屋经营饭店，违反森林法和《森林法实施条例》规定，林业主管部门对其进行处罚，符合法律规定。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地、林地等转为建设用地，禁止毁坏林木和林地。人民法院通过支持行政机关严肃查处违法行为，促进行政机关依法依规履行生态环境保护监管职责，巩固提升绿色发展优势。

十五、南京钛能公司诉黑龙江省哈尔滨市人民政府行政复议案

（一）基本案情

南京钛能公司取得高新技术企业证书和水文、水资源调查评价资质证书。2016年10月，招标人发布尚志市幸福沟水库工程第三标段招标公告，要求投标人应具备乙级以上水文、水资源调查评价资质及高新技术企业证书。南京钛能公司、宏电公司等多家公司参与投标。南京钛能公司在投标过程中提交了取得的高新技术企业证书和水文、水资源调查评价资质证书等文件。2016年11月10日，招标人在黑龙江省水利网对水库工程中标情况予以公示，中标人为南京钛能公司，公示中告知如有异议可向黑龙江省哈尔滨市水务局（以下简称水务局）投诉。次日，宏电公司向水务局投诉，请求撤销南京钛能公司的中标候选人资格。随后，水务局组织原评标委员会对投诉事项进行复审，复审决议维持原评审结果。2016年12月，水务局作出处理决定，维持原评标结果。宏电公司不服，向黑龙江省哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）申请行政复议。哈尔滨市政府认定南京钛能公司的投标文件不符合招标文件规定的资格，撤销了水务局作出的处理决定，责令其依法重新作出处理决定。南京钛能公司不服，提起本案诉讼，请求撤销哈尔滨市政府作出的行政复议决定。

（二）裁判结果

黑龙江省大庆市中级人民法院一审认为，南京钛能公司在投标文件中提交的资质证书不符合招标文件的要求，且水务局未依法对宏电公司投诉前是否向招标人提出异议进行审查，作出维持原评审结果的投诉处理决定，违反法定程序。哈尔滨市政府撤销水务局的处理决定并责令其依法重新作出处理决定，并无不当，判决驳回南京钛能公司的诉讼请求。南京钛能公司不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院二审认为，根据《招标投标法实施条例》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》相关规定，投标人或其他利害关系人对评标结果有异议的，向招标人提出异议是前置程序，故水务局对宏电公司的投诉未进行审查即予受理不当，哈尔滨市政府责令水务局重新作出处理决定无法律依据，遂撤销一审判决，维持哈尔滨市政府行政复议决定中撤销水务局作出的处理决定部分，撤销责令水务局依法重新作出处理决定部分。

（三）典型意义

在行政执法活动中，行政机关应当恪守程序正当的法治原则。本案中，根据《招标投标法实施条例》第五十四条规定，宏电公司就南京钛能公司在参加投标过程中是否符合招标文件规定的资格条件进行投诉的，应当先向招标人提出异议。宏电公司直接向水务局投诉，不符合向招标人提出异议的前置程序要求。此案判决明确了行政权力在行政审查中的范围和边界，督促行政机关增强行政程序意识，依法最大限度地保护外来企业的合法权益，对充分发挥司法的规范引领作用，努力打造公平竞争的发展环境具有促进作用。

（编辑：鑫果）